Atteindre les objectifs de développement durable à travers les partenariats public-privé :

faciliter la participation des gouvernements locaux

Yu Namba, Associée de recherche principale à l'Université de Toyo (Japon), Experte associée de la CEE-ONU

Introduction

Ce document vise à fournir aux participants du Forum international sur les partenariats public-privé pour le développement durable des éléments de réflexion sur les questions clé qui y seront abordées, ainsi que des propositions d’éléments de suivi. Il aborde la question de l'état de préparation des gouvernements locaux à répondre aux Objectifs de développement durable (ODD) du point de vue de leur capacité à mobiliser les fonds privés nécessaires. Il se penche également sur les actions des parties prenantes, y compris les organisations internationales telles que l'UNITAR et la CEE-ONU, permettant de remédier à certaines faiblesses des gouvernements locaux dans leur capacité à mettre en œuvre des partenariats public-privé (PPP) pour le développement durable.

Défis posés par les Objectifs de développement durable

Les ODD récemment adoptés par l'Assemblée Générale des Nations Unies à New York ont un but majeur : éradiquer l'extrême pauvreté d'ici à 2030. Pour ce faire, les ODD ont identifié les PPP comme outil de réalisation de ce but ultime, ainsi que de tous les ODD. Cet attachement aux PPP est explicitement mentionné dans l’ODD numéro 17. Cependant, les coûts de réalisation d’ODD tels que l’accès universel à des soins, à l’eau et à l’assainissement, ou à une énergie fiable, durable, moderne et abordable requièrent des investissements colossaux qui se chiffrent en billions de dollars. À eux seuls, les gouvernements nationaux et locaux ne disposent pas de ressources suffisantes et devront mobiliser des fonds privés pour que les ODD puissent être atteints d'ici à 2030.

Le présent document soulève un certain nombre de questions à l’endroit des gouvernements locaux et du secteur privé et quant au PPP lui-même en tant que modèle.

À l’endroit des gouvernements locaux : comment peuvent-ils mobiliser le secteur privé quand nombre d’entre eux n’ont que peu d'expérience en matière de PPP ?

À l’endroit du secteur privé : comment peut-il investir dans les pays en développement et les économies en transition où les conditions pour l’existence de PPP traditionnels font défaut ? Ces conditions sont :

  • Des marchés des capitaux locaux adéquats
  • La capacité (ou la volonté) de la communauté à mesurer le niveau de service et/ou de payer des tarifs d'utilisation
  • Des cadres réglementaires et juridiques solides
  • Une maturité du gouvernement dans la planification et la gestion des contrats liées aux projets d’infrastructure majeurs
  • Des entrepreneurs locaux ayant une expérience et une capacité suffisantes pour répondre à des appels d’offres

 

Quant au modèle PPP lui-même : le PPP en tant que modèle est-il approprié pour contribuer à la réalisation des ODD ? Dans son rapport de synthèse « La dignité pour tous d’ici à 2030 », le Secrétaire Général des Nations Unies en appelle en particulier à un certain type de PPP accordant la priorité à la personne humaine, à savoir des « partenariats responsables conclus entre secteur public, secteur privé et société civile autour de grands principes ». Mais que sont précisément ces partenariats et peuvent-ils être utilisés massivement pour la fourniture de services essentiels dans les pays en développement et pour éradiquer la pauvreté ?

Les obstacles que les gouvernements locaux doivent surmonter

Les gouvernements locaux doivent relever de multiples défis pour attirer des financements privés pour le développement de leurs infrastructures et de leurs services sociaux de base :

  • Les gouvernements infranationaux ont des limitations en termes de personnel, de financement, de connaissances et de capacité à développer et mettre en œuvre des projets de PPP. En outre, les cadres et procédures réglementaires en matière de PPP - le processus d'approbation, les allocations budgétaires, passation de mar- chés publics et contrats - sont complexes dans de nombreux pays et difficilement applicables aux paramètres locaux.
  • Même lorsqu’un PPP est conçu pour être mise en œuvre au niveau local, les gouvernements locaux sont souvent dans l’incapacité de développer un pipeline de projets du fait notamment d’une définition floue du projet, d’une appréciation et d’une répartition médiocres des risques, d’une mauvaise spécification des objectifs poursuivis, de mauvaises évaluations du rapport service/prix, d’une capacité limitée à qualifier, évaluer et sélectionner les partenaires privés, ou encore de mécanismes de suivi et de gouvernance défaillants.
  • Les solutions de marché n'inspirent pas suffisament confiance aux autorités locales pour qu'elles s'engagent dans des contrats à long terme. Alors que certains pays disposent de mécanismes de réhaussement de crédit dans le cadre de leurs programmes de PPP, il est très rare que les gouvernements locaux bénéficient effectivement de ces dispositifs. Les gouvernements locaux ne sont pas en mesure de soutenir des PPP en fournissant un soutien financier, ou même d'augmenter les frais d'utilisation à un niveau approprié.
  • Les mandats politiques locaux étant souvent relativement courts, les responsables politiques locaux ont tendance à avoir une vision à court terme des questions de développement. Ils préfèrent les projets « rapides » pour faire état de résultats à leurs citoyens avant la fin de leur mandat, à durée déterminée. Il arrive que les responsables nouvellement élus rejettent, mettent un terme à, ou reportent des projets qui ont été initiés par leurs prédécesseurs.

 

Cela affecte particulièrement la phase de développement des PPP, car le développement de projets PPP et la passation de marchés publics dans ce domaine sont généralement plus chronophages que ceux de projets classiques, et les partenaires privés potentiels restent vulnérables jusqu'à ce que les contrats soient signés.

Surmonter les obstacles au développement des PPP au niveau local : quelques exemples

Malgré les difficultés, de nombreux exemples de PPP réussis au niveau local peuvent servir de source d’inspiration :

  • Les banques multilatérales de développement ont été très actives dans le domaine de l'amélioration des cadres juridiques et réglementaires aux niveaux locaux.
  • Dans le secteur de l'eau et de l'assainissement, une nouvelle vague de PPP a émergé avec des programmes qui fournissent une eau meilleure et à moindre coût aux clients les plus démunis (par exemple le PPP de la métropole de Manille).
  • De nombreux pays développés (la France et le Royaume-Uni notamment) ont développé des outils pour faciliter l’utilisation des PPP par les autorités locales. Certaines autorités locales dans les pays en développement ont récemment mis en place des outils institutionnels spéciaux afin d’encourager les PPP dans de nombreux secteurs, y compris dans des domaines tels que l'atténuation des risques de catastrophe naturelle.

 

Investir dans les pays sujets aux conflits et où les risques sont élevés demeure toutefois un véritable défi pour le secteur privé. Des actions et mesures importantes sont nécessaires pour combler le manque d'investissement dans les infrastructures dans les pays pauvres.

Quelques conclusions et recommandations

Du fait des défis identifiés, les gouvernements locaux et le secteur privé doivent forger une « nouvelle alliance », en particulier sur les marchés naissants. Ils auront tous deux besoin de cette alliance pour adopter un « nouvel état d’esprit » où chacun accepte un équilibre plus juste du risque et une plus juste récompense issue des projets, et pour travailler ensemble sur le long terme.

Par ailleurs, cette nouvelle alliance peut passer par l'acceptation par le secteur privé de certains ajustements apportées au modèle traditionnel du PPP auquel les parties sont habituées. Dans les pays en développement, certaines ONG pourraient agir comme des « sages-femmes » permettant à des projets concrets de voir le jour. Aux Philippines par exemple, l'Université de Toyo a joué un rôle essentiel pour aider les autorités locales à monter des projets de PPP. Enfin, le partenaire privé sera sans doute appelé à « investir dans les gens », dans les capacités de ses employés, ainsi que dans le développement de ses partenaires locaux au sein des administrations locales.

En ce qui concerne les organisations internationales, un renforcement des actions concertées au niveau local est nécessaire, par le biais notamment de l’établissement de plateformes pour mettre en valeur des projets qui contribuent réellement au développement durable, du développement de bonnes pratiques, de modèles et de standards, et du renforcement efficace des capacités.

Retours d’expériences et partage de connaissances entre gouvernements locaux

Il serait utile de créer une plateforme pour que les gouvernements locaux puissent partager leurs opinions, échanger autour des difficultés rencontrées, des enjeux et des bonnes pratiques. Les associations nationales d’autorités locales peuvent favoriser une coopération horizontale entre les gouvernements locaux, recueillir des informations et des opinions auprès d'eux, effectuer un lobbying auprès du gouvernement national, plaider en faveur des intérêts de leurs membres dans le dialogue politique national et international et accroitre la gouvernance et la transparence par le partage des connaissances, de l'information et des bonnes pratiques.

Partager les bonnes pratiques

Développer une base de données de projets réussis mais aussi infructueux aidera les gouvernements locaux à identifier les « choses à faire et à ne pas faire » dans le développement et la mise en œuvre des projets PPP. En ayant accès aux détails et aux modalités de financement de projets concrets, les responsables locaux ainsi que les investisseurs privés peuvent adapter ces projets réussis à leur contexte local et éviter certains écueils.

Standards internationaux

Des standards internationaux en matière de PPP et des modèles de projet qui peuvent permettre l’essor des PPP sont urgemment requis. Il ya une corrélation claire entre la standardisation et le développement des PPP à l’échelle mondiale. Le travail de la CEE-ONU dans le développement de standards internationaux dans le domaine des PPP pourrait se concentrer sur l’échelon local.

Les programmes de renforcement des capacités

Certains gouvernements nationaux, organisations internationales et banques multilaté- rales de développement travaillent de concert à la diffusion d'informations four faciliter le partage des connaissances à l’endroit des gouvernements locaux. Ces informations et documents ne peuvent toutefois pas combler à eux seuls les lacunes existantes. La pratique montre que la demande est forte en termes de renforcement des capacités, qui gagnerait à inclure des études de cas et l'examen de projets potentiels. Les formations peuvent réunir représentants du secteur public et praticiens du secteur privé de telle sorte que chaque partie peut apprendre de l’autre et mieux comprendre son point de vue.